政治家である「大臣」と、官僚トップである「事務次官」の関係性は、表面的な指揮命令系統だけでは推し量れません。法的な序列では当然ながら特別職である大臣が省の長であり、一般職の事務次官はその補佐役です。しかし、実力関係においては逆転現象が頻繁に起こります。
大臣は内閣改造や選挙のたびに交代し、在任期間が1年〜2年程度にとどまるケースが珍しくありません。政策の細部や法律の専門知識、省内の複雑な人間関係を把握しきれないまま任期を終えることも多々あります。対して事務次官は、30年以上にわたりその省庁の政策と組織を熟知してきたプロフェッショナルです。
そのため、官僚側が情報を小出しにしたり、専門用語を駆使した説明で主導権を握ることで、大臣を「お飾り」にしてしまう構造が生まれます。優秀な政治家でなければ官僚組織をコントロールすることは難しく、「大臣は神輿（みこし）、担ぐ次官が動かしている」と揶揄される所以です。
