幕末の1854年に結ばれた日露和親条約において、千島列島は「択捉島と得撫島の間」に国境が引かれたものの、樺太については「これまで通り国境を定めず、日露両国民の混住の地（雑居地）」とする曖昧な合意にとどまりました。この「国境の先送り」こそが、後の深刻な火種となります。
1860年代後半から明治初期にかけて、ロシア帝国はシベリア開発とともに樺太への囚人移送と軍隊駐留を加速させました。南下するロシア兵や鉱山労働者が日本人漁民やアイヌ民族の集落を威圧し、略奪や暴力事件が頻発する事態へと発展します。当時、樺太現地で治安維持にあたっていた開拓使の官吏からは「ロシア軍の圧力に抗しきれない」「一触即発の危機にある」という悲鳴のような報告が相次ぎました。
当時の明治政府が直面していた厳しい現実を整理すると、樺太の領有権を手放さざるを得なかった背景には主に3つの構造要因が存在していました。
第1に、明治維新直後の国力・軍事力の圧倒的格差です。戊辰戦争を終えたばかりの日本には、北方の孤島へ近代軍を派遣・維持する兵站能力も、ロシア海軍と対峙できる近代艦隊も存在しませんでした。国内では士族の反乱の兆候や西郷隆盛らによる征韓論争など内政の激動が続いており、北の防備に割く財源は皆無に等しい状態でした。
第2に、開拓使次官・黒田清隆による「樺太放棄・北海道集中論」の具申です。黒田は現地を視察した上で、維持すら覚束ない樺太の防備に乏しい国力を浪費すれば、ロシアの南下を止められず、北海道本体までもが侵食されるという危機感を抱きました。「名を取って実を失うことなかれ」――守りきれない樺太を切り捨て、国境防衛の主戦場を北海道本島に定め、その外郭防衛線として千島列島を一体化して確保する構想が政府内で急速に支持を集めたのです。
第3に、偶発的軍事衝突の回避と主権境界の明確化です。日露雑居という法的なグレーゾーンを放置し続ければ、現地での小競り合いが全面戦争の口実に使われ、武力によって樺太全土を無条件で強奪される恐れがありました。力で奪われる前に、平和的条約によって千島列島全域を確実に日本の主権下へと組み入れ、不可侵の国境線を確定させることこそ、当時の明治政府が選び取った唯一の現実主義的外交戦略でした。
