改新以前の日本列島は、強大な豪族たちがそれぞれの縄張りを仕切る連合体のようなものだった。蘇我氏をはじめとする豪族は「部民（べみの）」と呼ばれる私有民を囲い込み、「屯倉（みけ）」や「田荘（たどころ）」といった広大な私有地を支配していた。天皇の存在感は絶対的なものではなく、有力豪族の顔色を伺いながら政務を行うのが実情だったのだ。
この歪んだパワーバランスを打破したのが「公地公民制」の宣言である。すべての土地と人民を豪族の手から取り上げ、国家（天皇）の所有へと一本化した。豪族にとっては収入源と権力の基盤を同時に奪われる悪夢のような政策だが、これによって国家が直接国民と土地を把握する基盤が完成した。
